Окружний адміністративний
суд міста Києва
Позивач _________________________
Поштова адреса:_______________________
Телефон: _____________________
Електронна пошта:_____________
Відповідач Центральна виборча комісія
Поштова адреса: 01196, м. Київ,
пл. Лесі Українки, 1
Телефон: 286 84 62
Електронна пошта: post@cvk.gov.ua
ПОЗОВНА ЗАЯВА ПРО ВИЗНАННЯ ПРОТИПРАВНИМИ РІШЕННЯ ТА БЕЗДІЯЛЬНІСТЬ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ВИБОРЧОЇ КОМІСІЇ, ЗОБОВ’ЯЗАННЯ ВЧИНИТИ ПЕВНІ ДІЇ
І. Фактичні обставини справи
24 січня 2012 року Центральна виборча комісія (далі – Відповідач або ЦВК) прийняла постанову № 11 «Про Порядок утворення звичайних, закордонних та спеціальних виборчих дільниць на постійній основі», якою затвердила порядок утворення вказаних дільниць (далі – ВД).
Пунктом 1.2. вказаного Порядку передбачено утворення спеціальних ВД на постійній основі лише у стаціонарних лікувальних закладах та в установах виконання покарань.
Позивач вважає, що рішення Відповідача у цій частині є протиправним та суперечить Закону України «Про вибори народних депутатів України» (далі – Закон про вибори). Тому абзац третій пункту 1.2 вказаного Порядку має бути визнаний нечинним.
ІІ. Правове обґрунтування позовних вимог
Статтею 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Даній нормі кореспондує частина 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України). Відповідно до пунктів 1, 7 зазначеної норми у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації.
Прийняття рішення чи вчинення певних дій суб’єктом владних повноважень на підставі закону означає, що суб’єкт владних повноважень зобов’язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним. Позивач переконаний, що рішення Відповідача, яким передбачено утворення спеціальних ВД на постійній основі лише у стаціонарних лікувальних закладах та в установах виконання покарань не відповідає вимогам законності, закріпленим Конституцією та законами України, з огляду на наступне.
Як передбачено положенням частини 1 статті 38 Конституції України, громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. У статті 69 Конституції проголошено, що народне волевиявлення здійснюється, у тому числі, через вибори. Окрім цього, частина 1 статті 76 Основного Закону держави встановлює, що конституційний склад Верховної Ради України – чотириста п’ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років. Отже, Основний Закон гарантує можливість реалізації конституційних (або «основних») виборчих прав громадян обирати та бути обраними на рівних засадах.
Відповідно до статті 2 Закону про вибори вибори депутатів є загальними. Право голосу на виборах депутатів мають громадяни України, яким на день голосування виповнилося вісімнадцять років. Громадяни України, які мають право голосу, є виборцями. Підставою реалізації виборцем свого права голосу на виборах є його включення до списку виборців на виборчій дільниці. Частиною 8 вказаної статті заборонено будь-які обмеження щодо участі громадян України у виборчому процесі, крім обмежень, передбачених Конституцією України та цим Законом.
Законом про вибори передбачено, що підготовка організації і проведення голосування та підрахунок голосів виборців здійснюється на виборчих дільницях, що утворюються Центральною виборчою комісією або окружною виборчою комісією відповідно до цього Закону та існують на постійній чи тимчасовій основі. Статтею 21 Закону про вибори закріплено, що спеціальні ВД утворюються у стаціонарних лікувальних закладах, в установах виконання покарань, слідчих ізоляторах, на суднах, які перебувають у день голосування у плаванні під Державним Прапором України, на полярних станціях України та в інших місцях тимчасового перебування виборців з обмеженими можливостями пересування. Центральна виборча комісія може утворювати на постійній основі спеціальні виборчі дільниці у стаціонарних лікувальних закладах, на полярних станціях України, в установах виконання покарань, слідчих ізоляторах.
Відповідно до пункту 7[1] статті 17 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» ЦВК встановлює систему територіальної організації загальнодержавних виборів шляхом утворення територіальних виборчих округів та виборчих дільниць з особливостями, визначеними відповідним законом про вибори.
Позивач вважає за необхідне підкреслити, що Відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, як орган відповідальний за організацію підготовки і проведення виборів повинен був знати, що законодавство України розрізняє поняття «установа виконання покарань» та «слідчий ізолятор». Так, відповідно до статті 4 Закону України «Про попереднє ув’язнення» слідчі ізолятори Державної кримінально-виконавчої служби України є установами для тримання осіб, щодо яких як запобіжний захід обрано взяття під варту або до яких застосовано тимчасовий чи екстрадиційний арешт. Водночас частиною 2 статті 11 Кримінально-виконавчого кодексу України визначено, що установами виконання покарань є: арештні доми, кримінально-виконавчі установи, спеціальні виховні установи. Відповідне розрізнення між поняттями «установа виконання покарань» та «слідчий ізолятор» проводить і Закон про вибори, у тексті якого вказані поняття вживаються як окремі види місць тимчасового перебування виборців з обмеженими можливостями пересування.
Таким чином, на підставі вказаних вище положень Конституції та законів України ЦВК як державний орган, наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів народних депутатів, визначаючи порядок утворення ВД на постійній основі, повинна була затвердити утворення спеціальних ВД на постійній основі в таких установах:
стаціонарних лікувальних закладах;
полярних станціях України;
установах виконання покарань;
слідчих ізоляторах (далі – СІЗО).
Проте відповідно до пункту 1.2. Порядку, затвердженого постановою ЦВК № 11 від 24 січня 2012 року, утворення спеціальних ВД на постійній основі у слідчих ізоляторах не передбачено.
Таким чином, Закон про вибори не передбачає утворення спеціальних ВД у СІЗО на тимчасовій основі. У той же час Закон наділяє ЦВК повноваженнями щодо утворення спеціальних ВД у СІЗО на постійній основі. Визначаючи порядок утворення ВД на постійній основі, ЦВК не передбачила утворення таких дільниць у СІЗО. Отже, у СІЗО взагалі не буде утворено ВД, і як наслідок – виборці, які на час парламентських виборів будуть знаходитись у СІЗО, не будуть брати участі у голосуванні.
Окрім цього, Позивач зазначає, що рішення та бездіяльність Відповідача не відповідають вимогам пункту 7 частини 3 статті 2 КАС України, відповідно до якого у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації.
Підставою реалізації виборцем свого права голосу на виборах є його включення до списку виборців на виборчій дільниці. Таким чином, оскільки при прийнятті відповідного рішення Відповідачем не передбачено утворення спеціальних ВД на постійній основі у СІЗО, громадяни України, які на час виборів народних депутатів України будуть знаходитись у СІЗО, фактично позбавлені можливості реалізувати своє право голосу. Позивач стверджує, що бездіяльність Відповідача, допущена при ухваленні Постанови № 11 від 24 січня 2012 року стосовно непередбачення утворення спеціальних ВД на постійній основі у СІЗО, і як наслідок позбавлення зазначеної категорії виборців права брати участь у виборах народних депутатів, тобто однаково з іншими виборцями впливати на результати виборів, не відповідає принципу рівності перед законом. У такій ситуації порушуються основоположні принципи виборчого права – загальне та рівне виборче право, відповідно до яких всі громадяни України, яким на день голосування виповнилося вісімнадцять років, мають право голосу та беруть участь у виборах на рівних засадах.
Отже, виборці, які на час виборів народних депутатів України будуть знаходитись у СІЗО, лише формально наділені правом голосу. Фактично з огляду на те, що постановою ЦВК не передбачено утворення спеціальних ВД на постійній основі у СІЗО, зазначена категорія виборців буде позбавлена можливості реалізувати своє права голосу.
Позивач підкреслює, що бездіяльність Відповідача, допущена при ухваленні Постанови № 11 від 24 січня 2012 року стосовно непередбачення утворення спеціальних ВД на постійній основі у СІЗО, є протиправною, суперечить не лише Конституції та Закону, а також Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року.
Частина 1 статті 8 Конституції України встановлює, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Окрім того, частина 1 статті 9 Конституції визначає, що чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Позивач також підкреслює, що Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року встановлено, у тому числі, що Україна повністю визнає на своїй території дію статті 25 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року щодо визнання компетенції Європейської комісії з прав людини приймати від будь-якої особи, неурядової організації або групи осіб заяви на ім’я Генерального Секретаря Ради Європи про порушення Україною прав, викладених у Конвенції, та статті 46 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція) 1950 року щодо визнання обов’язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини (далі – Європейський суд або Суд) в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
У свою чергу, згідно з положеннями статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду як джерело права. Окрім цього, у постанові Колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України від 6 лютого 2007 року підкреслено, що рішення Європейського суду, якими надаються тлумачення та практика застосування положень Конвенції, є формою прецедентного права, що розширює нормативний обсяг Конвенції, встановлюючи нові загальнообов’язкові правила. Окрім цього частина 2 статті 8 КАС України встановлює, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Стаття 3 Протоколу № 1 до Конвенції передбачає, що «Високі Договірні сторони зобов’язуються проводити вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпечуватимуть вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу». Тлумачення цієї норми у різних її аспектах надано Європейським судом у багатьох справах. Серед іншого Позивач вказує на рішення Європейського суду від 07 лютого 2008 року у справі «Ковач проти України» (Kovach v. Ukraine). У пункті 48 цього рішення представлена правова позиція Суду щодо обсягу прав, які підпадають під захист статті 3 Протоколу № 1 до Конвенції. При цьому підкреслено, що ця стаття Конвенції гарантує, у тому числі, право обирати та бути обраним.
Позивач стверджує, що своєю бездіяльністю Відповідач не лише порушує конвенційні права певної групи громадян України обирати на виборах народних депутатів України, а також ставить під загрозу проведення демократичних виборів «в умовах, які забезпечуватимуть вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу». Відповідно до тлумачення, наданого у ряді рішень Суду, зокрема у рішенні в справі «Матьє-Моен і Клерфе проти Бельгії» (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, 1987), формулювання «в умовах, які забезпечують вільне вираження думки народу при виборі законодавчого органу» означає, по суті, окрім свободи вираження – принцип рівності всіх громадян при реалізації свого права вибору та права бути обраним. Таким чином, обмеження щодо участі в голосуванні на виборах до законодавчого органу влади повинні не тільки не бути свавільними, а надаватись у такий широкий спосіб, який би забезпечував як таке вільне виявлення думки народу.
У справі «Сітаропулос та інші проти Греції» (Sitaropoulos and others v. Greece, 2010) вказується, що «позбавлення певних груп чи категорій населення активного виборчого права в першу чергу повинно відповідати загальним вимогам Конвенції, у тому числі узгоджуватись із принципами, закладеними статтею 3 Протоколу № 1. Будь-яке загальне, автоматичне та нечітке відхилення від загального виборчого права може підірвати демократичну законність (легітимність) законодавчого органу, обраного таким чином, та законів, які він прийматиме». При цьому, як зазначається у вказаному рішенні Суду, «хоча Договірні Держави й користуються наданим полем розсуду, обумовлюючи у своєму внутрішньому порядку права голосувати та бути обраним певними умовами, такі умови не повинні обмежувати вказані права у такий спосіб, аби зашкодити власне їх сутності та позбавити ефективності; запровадження певних обмежень щодо деяких аспектів виборчих прав повинно переслідувати легітимну мету; і бути пропорційним».
Позивач переконаний, що рішення та бездіяльність Відповідача не відповідають вимогам, закріпленим статтею 3 Протоколу № 1 до Конвенції.
1) Так, зокрема, положення постанови, якими передбачено утворення спеціальних ВД на постійній основі лише у стаціонарних лікувальних закладах та в установах виконання покарань, без утворення таких ВД у СІЗО, не відповідають вимогам правомірності. Вказаним рішенням Відповідача громадян України, які на час виборів перебуватимуть у СІЗО, позбавлено права голосу, що суперечить Конституції та Закону.
2) Позивач стверджує, що вказані діяння (рішення та бездіяльність) Відповідача не переслідують легітимну мету.
Стаття 3 Протоколу №1, на відміну від інших статей Конвенції, не визначає перелік цілей, яким повинні відповідати накладені державою обмеження. Відповідно, чимало цілей можуть бути визнані сумісними зі статтею 3 Протоколу №1. Важливо, щоб умови, які вводяться державою не суперечили принципу вільного вираження волі народу при обранні ним законодавчого органу, інакше кажучи, такі умови повинні відображати, а не суперечити єдності та ефективності виборчої процедури, спрямованої на встановлення волі народу шляхом загального виборчого права.
У своєму рішенні у справі «Азіз проти Кіпру» (Aziz v. Cyprus, 2004) Суд вказав, що “не зважаючи на те, що держави мають певне поле розсуду для встановлення певних норм щодо парламентських виборів та складу парламенту…, такі норми не повинні відсторонювати певних осіб чи груп осіб від участі у політичному житті країни, зокрема, від участі у виборі законодавчого органу, що гарантується Конвенцією та Конституціями усіх Договірних Держав».
Тому очевидно, що відсторонення громадян України, які на час парламентських виборів перебуватимуть у СІЗО, від участі у виборі законодавчого органу не переслідує легітимну мету.
Окрім цього, Позивач стверджує про порушення Відповідачем статті 14 Конвенції при прийнятті останнім відповідного рішення. Згідно з тлумаченням Європейського суду, поняття дискримінації у значенні статті 14 охоплює, в основному, випадки, коли поводження з особою чи групою осіб є – без наявності відповідних підстав для цього – менш сприятливим, ніж поводження з іншими. Тобто для цілей статті 14 Конвенції відмінність у поводженні є дискримінаційною, якщо вона не має об’єктивних і розумних підстав.
Позивач зазначає, що внаслідок бездіяльності Відповідача, допущеної при ухваленні постанови № 11 від 24 січня 2012 року стосовно непередбачення утворення спеціальних ВД на постійній основі у СІЗО, створено ситуацію, коли значна частина виборців внаслідок «неоднакового, без будь-якої об’єктивної та виправданої причини, поводження» позбавлена можливості реалізувати гарантоване Конвенцією та Конституцією України активне виборче право. Таким чином, допущено порушення статті 14 Конвенції у поєднанні зі статтею 3 Протоколу № 1.
ІІІ. Обгрунтування права Позивача на судовий захист
Згідно з правовим позиціями, представленими у рішеннях Вищого адміністративного суду України, у тому числі у справі К-2407/07 (постанова від 22 жовтня 2009 року), право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплене у статті 6 КАС України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов’язаний надати такий захист. Адже для того, щоб було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу чи інтерес, про захист яких вона просить, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах. Право на судовий захист має лише та особа, яка є суб’єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів, в той час як право на звернення до адміністративного суду з позовом має ширше коло суб’єктів.
Як зазначено вище, відповідно до статті 3 Протоколу № 1 до Конвенції Держава Україна в особі відповідних компетентних державних органів має позитивний обов’язок щодо організації та проведення парламентських виборів. Водночас, кожен український виборець має право вимагати від Держави неухильного виконання обов’язків, які Держава добровільно взяла на себе. У цьому аспекті таке право вимоги є абсолютним.
Обов’язок ЦВК прийняти рішення про утворення спеціальних ВД на постійній основі у СІЗО є абсолютним обов’язком у тому сенсі, що таке рішення або, навпаки, бездіяльність стосовно неприйняття такого рішення впливає на права значної частини виборців. Відповідно, виборець – з однієї сторони, та ЦВК – з іншої сторони, є суб’єктами правовідносин, які стосуються процедури утворення ВД.
Згідно з положенням частини 1 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. Отже, інтереси, наприклад, виборців у публічно-правових відносинах захищаються законом, а відтак є «охоронюваними законом» інтересами.
У рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року у справі про охоронюваний законом інтерес вказується, що поняття “охоронюваний законом інтерес” треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об’єктивного і прямо не опосередкований у суб’єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об’єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Відповідно до припису частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з положеннями статті 2 Закону «Про Центральну виборчу комісію», ЦВК відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України. ЦВК будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об’єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності.
Зміст наведених норм зумовлює інтерес Позивача у тому, щоб ЦВК належно забезпечила дотримання принципів і засад виборчого процесу, реалізацію виборчих прав громадян України, а також будувала свою діяльність на принципах законності. Цей інтерес Позивача не суперечить Конституції та законам України, а відтак є самостійним об’єктом судового захисту. Бездіяльність Відповідача порушує легітимний інтерес Позивача у тому, щоб ЦВК належно забезпечувала дотримання принципів і засад виборчого процесу, реалізацію виборчих прав громадян України, а також будувала свою діяльність на принципах законності.
Отже, Позивач є суб’єктом (носієм) порушених Відповідачем прав та інтересів, а відтак має право на судовий захист.
IV. Обґрунтування компетенції Окружного адміністративного суду міста Києва розглядати спір за цим позовом
Положення КАС України не встановлюють якихось спеціальних правил стосовно підсудності вирішення спорів за позовами до Центральної виборчої комісії поза межами виборчого процесу, оскільки норми частини 3 статті 172 КАС України в аспекті предметної підсудності визначають відповідні особливості звернення із позовною заявою на рішення, дію чи бездіяльність Центральної виборчої комісії лише під час виборчого процесу. Ця обставина підкреслена в абзаці четвертому пункту 2 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 02 квітня 2007 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму». Зокрема вказується, що спори стосовно оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій чи комісій з референдуму, які виникли поза межами етапів виборчого процесу та процесу референдуму або не стосуються виборчого процесу чи процесу референдуму, не належать до спорів, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму, а тому визначення юрисдикції таких спорів та їх розгляд проводяться в загальному порядку.
Відповідно до положень частини 2 статті 18 КАС України окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є, зокрема, орган державної влади, інший державний орган. Як передбачено частиною 1 статті 1 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» Центральна виборча комісія є постійно діючим колегіальним державним органом. З урахуванням припису частин 1, 3 статті 19 КАС України Позивач вважає, що адміністративна справа за цим позовом є підсудною Окружному адміністративному суду міста Києва.
ІV. Позовні вимоги
З урахуванням викладених вище аргументів, враховуючи положення статей 8, 9, 19, 38, 69, 76 Конституції України, Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції», статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», статті 3 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статті 14 цієї Конвенції, статей 2, 3, 19, 21 Закону України «Про вибори народних депутатів України», статті 1, 2, 17 Закону України «Про Центральну виборчу комісію»,
ПРОШУ СУД:
1. Визнати нечинним абзац третій пункту 1.2 Порядку утворення звичайних, закордонних та спеціальних виборчих дільниць на постійній основі, затвердженого постановою Центральної виборчої комісії № 11 від 24 січня 2012 року.
2. Зобов’язати Центральну виборчу комісію внести зміни до Порядку утворення звичайних, закордонних та спеціальних виборчих діль